Побудова відкритого доступу - дослідження CASE-Україна ч.II

Чи є політика Президента Януковича реформами? Чи, навпаки, консолідацією порядку з обмеженим доступом? Чи просто окремими вдосконаленнями нейтральними щодо базових принципів? Чи, навпаки, подальшим проявом «совка»?

Продовження дослідження CASE-Україна.


Володимир Дубровський січень, 2012 року Центр соціально-економічних досліджень - CASE Україна

Місце України

Україна за наведеною вище класифікацією відноситься до країн з обмеженим доступом, хоча і доволі «просунутих». У нас відсутні кастові привілеї, наявні (і навіть подекуди працюють) демократичні інститути, суд, закони та Конституція, які формально проголошують рівність і неупередженість. На відміну від більшості країн зі схожими доходами Україна надає всім громадянам певний соціальний захист, середню освіту, медичну допомогу та захищає від побутової злочинності. Переважна більшість громадян переконана в таких цінностях відкритого доступу, як рівність у правах і демократія. Чимала частина ринків працює в умовах справжньої конкуренції з відкритим доступом, особливо (але не тільки) на рівні малого та мікробізнесу. Не зважаючи на певні проблеми, присутня, політична конкуренція. Розвивається громадянське суспільство. Протекціонізм та інші відкриті привілеї обмежуються нормами СОТ і небажанням самих бізнесменів ставати об’єктами антидемпінгових заходів. Нарешті, є накопичений (переважно успадкований від СРСР) чималий капітал, тому проблема «первинного накопичення» за рахунок інвестування будь-якою ціною не стоїть або стоїть принаймні не так гостро, як в більшості інших країн, де домінує обмежений доступ. Усе це створює певні передумови для переходу до відкритого доступу.

Серед необхідних передумов для такого переходу найбільше бракує верховенства закону, тобто порядку, коли всі без винятку (в тому числі й сама держава) рівні перед законом, адже навіть наші олігархи з'ясовують стосунки в закордонних судах.

Специфіка України (як і інших пострадянських країн) полягає в тому, що жодних формальних ознак нерівності прав не існує. «Персоналізація» відбувається на стадії застосування законів, сумнозвісного вибіркового правосуддя (або правозастосування). При цьому, згідно з крилатим висловом російського історика Карамзіна «строгость законов российских умаляется необязательностью их исполнения». Закони – свідомо чи по невігластву – робляться невиконуваними, таким чином, аби зробити порушниками всіх чи майже всіх. Оскільки всі не можуть бути покарані, державний службовець, співробітник правоохоронних або контролюючих органів, уповноважений карати за порушення норм, стає «начальником», бо отримує можливість на власний розсуд вирішувати, до кого саме закон буде застосований у всій суворості, а кого він ніколи не торкнеться[1]. За такого порядку, попри формально наявні ознаки правової держави, реальні права та можливості залежать від особистих стосунків з можновладцями, що і є найхарактернішою ознакою обмеженого доступу.

Окрім цього, такі державні послуги, як адміністрування, охорона здоров'я, освіта, захист особи тощо, хоча формально й надаються всім на рівних умовах, але на практиці деякі громадяни «більш рівні за інших». Бізнес, наближений до влади (тобто, олігархічний), користується численними привілеями, як формальними, так і неформальними, зокрема, має фактичний імунітет від переслідування за рейдерство, ухиляння від сплати податків тощо в той час, коли незалежний бізнес утискається. Як у бізнесі, так і в політиці, для швидкого успіху необхідно мати патрона, сумнозвісну «кришу» з числа можновладців. Процвітає корупція. Міліція та інші правоохоронні органи не тільки беруть у ній безпосередню участь, але й більшою мірою спираються на відповідні доходи, ніж на бюджетні платежі. Ставлення населення до вільного підприємництва, приватної власності, ринкової та політичної конкуренції та деяких інших важливих цінностей залишається неоднозначним.

Низка специфічних проблем дісталася Україні як спадок штучного різновиду «обмеженого доступу» - радянської системи. Вона, серед іншого, характеризувалася:

- надмірною централізацією та концентрацією;

- примусовою тотальною колективізацією сільського господарства та житла;

- спотвореною структурою цін;

- неефективним розподілом виробничого капіталу за секторами та по відношенню до підприємницьких здібностей;

- штучним характером розвитку.

Після краху СРСР, відповідно, централізація спричинила численні проблеми в інфраструктурі, зокрема, у ЖКГ і в транспортній системі, а також у міжбюджетних відносинах. Попри приватизацію житла та землі права власності все ще обмежені (особливо щодо ринку сільськогосподарської землі), недостатньо чіткі та визначені. Залишається проблема скорочення субсидій і відміни адміністративних обмежень щодо цін на низку соціально значущих товарів і послуг, зокрема, опалення та газу і, відповідно, адаптації споживачів до таких змін. Перерозподіл виробничих потужностей на користь кращих власників частково відбувся, але цей процес досі далекий від завершення: користуючись інструментами «обмеженого доступу», його успішно гальмують неефективні власники. Багато потужностей марно загинули не дочекавшись свого ефективного господаря. Штучно випереджаючий розвиток освіти та медицини мав своїм зворотнім боком старіння населення, яке зазвичай є проблемою набагато більш розвинених країн. Водночас, дається взнаки «совєцька» звичка до державного патерналізму та завищені очікування – державний бюджет навіть більшою мірою, ніж у розвинених країнах, сприймається як бездонна діжка. Є також технічні проблеми, такі як неузгодженість стандартів, які багато в чому заважають вести бізнес.

Природно, що за таких умов країна потерпає від гострих економічних і соціальних проблем. Короткий період відносно відкритої політичної конкуренції 2005-2009 рр. не встиг істотно поліпшити рівень економічної конкуренції та ефективності, натомість обернувся гонитвою безвідповідальних популістських зобов’язань, збільшенням перерозподілу, як це зазвичай трапляється за обмеженого доступу. Це ще більше погіршило ситуацію.

Реформаторські спроби минулого

Іноді доводиться чути, що, мовляв, в Україні за 20 років не було проведено жодних реформ. Це далеко не так. Насправді, відбулися карколомні системні зсуви, що загалом дозволили відійти, від цілком нежиттєздатної радянської економіки, яка обвалилася на рубежі 80–90-х років минулого століття. Були проведені, хоча й не завжди послідовні, але в кінцевому результаті успішні системні реформи:

- громадяни отримали можливість вільно створювати підприємства. Ще на початку 90-х відкриття приватної фірми потребувало дозволу, пізніше займало багато часу та грошей, і тільки нещодавно перетворилося на відносно просту формальність. Наразі в Україні вільно діють підприємства всіх сучасних форм власності, що було неможливо за часів СРСР. На жаль, в силу багатьох обставин залишаються слабкими права власності, особливо ті, що належать міноритарним акціонерам та співвласникам ТОВ; відповідно кволим є фондовий ринок.

- було лібералізовано (вимушено, під тиском обставин) абсолютну більшість цін. Наразі за фіксованими цінами продається тільки обмежена кількість товарів і послуг. Регулювання залишилося переважно там, де не діють ринкові механізми – у сфері природних монополій, а також щодо деяких товарів і послуг, що мають виняткове соціальне значення. Водночас, процес лібералізації припинився, а значна частина важливих цін опинилася під неформальним контролем держави або картелів, як, наприклад, пальне;

- було приватизовано більшу частину виробничих потужностей, землю (хоча й без права продажу сільськогосподарської землі), житловий фонд, практично всі дрібні підприємства та приміщення;

- підприємства, які за радянських часів звикли до існування в умовах державного патерналізму, коли вони могли за наявності «виправдовуючих обставин» отримувати компенсації збитків, не сплачувати податки та рахунки постачальників тощо, було поставлено в ринкові умови жорсткої фінансової дисципліни. Утім, і зараз великі та наближені до влади підприємства сплачують менше податків (по відношенню до своїх доходів), ніж дрібний бізнес, бо можуть успішно домовлятися з податковою на кращих умовах, ніж середні та малі;

- велику частину дрібного бізнесу було майже повністю відділено від держави за рахунок запровадження спрощеної системи оподаткування. Але навіть у малому бізнесі часто доводиться налагоджувати особисті контакти з можновладцями відповідного рівня або навіть шукати «кришу», не кажучи вже про середній та великий бізнес.

Кількість технічних реформ не піддається підрахунку, адже довелося від початку будувати інститути ринкової самостійної держави. Успішність цих реформ у багатьох випадках також є не безсумнівною, як-от із запровадженням сучасної та європейської за формою (але, на жаль, не за змістом) системи оподаткування; системи бюджетного планування; соціальної допомоги; допомоги з безробіття і т.ін.

Утім, майже все це було зроблено протягом першого десятиріччя у важких умовах спаду економіки. А з початком зростання реформи… припинилися. І це природно, адже поки бракує капіталів, які боязко втратити, еліти вдаються до реформ, пов’язаних із самообмеженням олігархії, відкриттям доступу. Подальші реформи відбуваються тільки у тих випадках, коли еліти не можуть втримати обмеження доступу (чи якщо це безпосередньо загрожує колапсом) або під тиском тих, хто вимагає нових і рівних можливостей. Оскільки протягом десятиліття таких стимулів не було (навіть криза 2008-2009 рр. сама по собі не становила загрози правлячій еліті), то і реформ, відповідно, теж не відбулося.

 

На жаль, не справдилися надії і на Помаранчеву революцію: гасла «справедливого» перерозподілу перемогли прагнення рівних можливостей, а також затвердження влади закону та інших інструментів відкриття доступу. Внутрішня неузгодженість всередині владної команди, засилля популізму, брак дієвого громадського контролю (що уможливило збереження корупційних схем), хибна самовпевненість і брак досвіду й професіоналізму в поєднанні з відсутністю чітких ідеологічних орієнтирів (не факт, утім, що вони були б сприйняті виборцями) стали на заваді «помаранчевим» реформістам. До того ж влада, організована за принципами «обмеженого доступу», неминуче слабне в процесі переходу до принципово іншого устрою, адже слабшають важелі впливу, на яких вона трималася. Все це ми могли наочно спостерігати в 2005-2009 рр. Утім, пожвавлення політичної конкуренції в поєднанні з економічним бумом (в
основному спричиненим зовнішніми чинниками) все ж таки дещо сприяли певному відкриттю доступу в економіці. Також відбулися деякі позитивні зсуви в дерегуляції та реєстрації підприємств. Але більша частина прийнятих у 2000-х роках «хороших» законів наразі або взагалі не працює, або не мали належного ефекту.

Чому влада має робити реформи?

Сприятливі обставини, які дозволяли уникати реформ протягом останнього десятиліття, наразі змінилися. Економічна криза та її наслідки у вигляді великого державного боргу загострили необхідність у реформах, у тому числі економічних.

Разом із підняттям цін на природний газ криза проявила структурні проблеми української економіки, доволі типові для «закритого доступу», на вирішення яких мають бути в пріоритетному порядку спрямовані дії влади, а саме:

- висока залежність від світової кон’юнктури. Навіть якщо кризи приходять іззовні, їхні наслідки зумовлені внутрішніми проблемами. Кризи подібні до епідемій грипу: зовсім здорові не хворіють взагалі, або переносять у легкій формі; а от ослаблені можуть навіть померти. В Україні головні експортери – це виробники сталі, азотних добрив і продукції рослинництва. Усі ці галузі вирізняються вразливістю до коливань світової кон’юнктури, тому під час будь-яких її погіршень курс гривні обвалюється. А оскільки більшість товарів тривалого вжитку та енергоносіїв Україна імпортує, то і вартість споживчого кошика при девальвації стрімко зростає;

- незбалансованість державних фінансів. Оскільки резервів для підняття податкового тиску вже давно не існує (його навпаки, треба знижувати), то йдеться передусім про ефективне витрачання коштів, скорочення втрат (передусім корупційних), реформування адміністративного апарату, освіти, охорони здоров'я тощо та помірковане зростання соціальних витрат, поєднане з реформуванням їхньої структури та способів надання допомоги. Більш фундаментально можна й треба домогтися скорочення соціальних витрат за рахунок створення кращих можливостей для заробітку. Адже більша частина тих, хто вимушений звертатися по допомогу – працюючі чи працездатні люди, які могли б заробляти самі замість принизливого статусу соціальних утриманців;

- високу енергомісткість, передусім у секторі ЖКГ (виробничі підприємства мають подбати про себе самі). Це включає не тільки й не стільки технічну модернізацію, найголовнішим є впровадження прозорості та взаємної відповідальності у відносинах платників і постачальників,

Наслідки кризи 2008-2009 років та підвищення цін на природний газ значно загострили всі ці хронічні проблеми. Банківська система досі не оговталася від удару, якого вона зазнала у 2008 році. До цього додалися проблеми на світових ринках сталі та капіталу. Все це загрожує самому існуванню держави. Хоча, на відміну від 1999 року, певний запас міцності ще є, більшість експертів, в тому числі й тих, що належать до влади, усвідомлює необхідність проведення реформ або хоча би вжиття термінових заходів з метою попередження катастрофи. Певну частину таких заходів уже
запроваджено.

Утім, чи обов'язково це мають бути саме реформи у вищеописаному сенсі? Адже на перший погляд, задля збалансування державних фінансів (тобто скорочення бюджетного дефіциту) достатньо «затягування пасків» - скорочення витрат і підвищення податків поодинці або разом. Але примітивний підхід у дусі «аби корова менше їла та давала більше молока, її треба менше годувати та більше доїти» має дуже обмежену сферу застосування. З економічного погляду, підвищення податків придушує бізнес, а отже, гальмує зростання; скорочення витрат також часто має на нього негативний вплив, принаймні короткостроковий. З політичного погляду, уряд мусить мати безумовну підтримку, довіру та бездоганну легітимність, аби громадяни погодилися на бодай тимчасове погіршення життя. А якщо він прийшов до влади з популістськими обіцянками, це взагалі навряд чи можливе. Тому самі по собі такі «непопулярні заходи» можуть бути успішно застосовані далеко не завжди.

Більше того, навіть вдало проведене «затягування» не принесе очікуваних результатів або занадто дорого коштуватиме суспільству та економіці, якщо сама система збирання та розподілу податків є неефективною та/або корумпованою. Інший загальновідомий приклад: підвищення тарифів на тепло здатне, можливо, збалансувати бюджет Нафтогазу та теплокомуненерго. Але тільки на деякий час і високою ціною, оскільки воно не створює умов для поліпшення технічної ефективності використання тепла як споживачами, так і постачальниками; не впливає на відносини перших з другими; та не має відношення до підвищення прозорості самого Нафтогазу при тому, що зловживання у поєднанні з монополізмом є, вірогідно, не меншою проблемою, ніж невідповідність тарифів ринковим цінам.

Отже, такі заходи варто поєднувати з реформуванням відповідних сфер (а краще взагалі заміняти відповідними реформами), а також компенсувати негативні впливи іншими реформами.

Президент Янукович неодноразово проголошував свою рішучість у питанні проведення реформ, щоправда не вирізняючи їх від заходів економічної політики. Було розроблено програму реформ, утворено відповідний Комітет із питань економічних реформ і зроблено декілька інших кроків. Зазначена Програма та заходи з її виконання є першочерговим предметом аналізу нашого проекту.

Чому влада не може або не бажає робити реформи?

Є декілька чинників, які об’єктивно перешкоджають реформам. Природно, за будь-якого устрою це протидія тих, хто втрачає (чи думає, що може втратити) від реформ, а також технічні проблеми: обмеженість часових, організаційних і фінансових ресурсів. За «обмеженого доступу» до них додається природне небажання послаблювати владні важелі, які тримаються на привілеях і проблема з підбором кадрів – особисто віддані та / або залежні не завжди здатні робити реформи. В Україні додатковою перешкодою є самостійна політична роль бюрократії.

1. Владі немає інтересу «бити по своїх», особливо якщо її генеральна лінія – це консолідація «обмеженого доступу». Системні реформи прямо суперечать такому курсу, а технічним реформам тільки в нечисленних випадках буде надано пріоритет перед збереженням підтримки з боку впливових груп.
Системні реформи та й велика кількість технічних позбавляють певних людей їхніх паразитичних доходів, які вони наразі звикли отримувати за рахунок корупції, шахрайства, обмеження конкуренції чи прямих або непрямих субсидій за рахунок платників податків. Але привілеї на право отримання цих доходів було «надано» (звичайно, неформально) відповідним представникам провладної «еліти» в рамках описаної вище логіки «обмеженого доступу». Прагнення консолідувати владу, залишаючись при цьому в рамках «обмеженого доступу», вимагає, навпаки, розширення кола привілейованих осіб, збільшення їхніх доходів і недвозначної демонстрації того факту, що своїми статками (та й свободою) ці люди зобов’язані конкретним можновладцям. Натомість скорочення можливостей для паразитування створює потужні (та платоспроможні!) інтереси відлучених від годівниці. Подолати їх здатна тільки влада, що спирається на широкі верстви населення (як-от у Грузії). На відміну від цього, президент Янукович та його команда від початку були налаштовані сумістити несумісне – провести реформи та одночасно захистити інтереси великого олігархічного (тобто, поєднаного з владою) бізнесу.

2. Скорочення пільг та субсидій простим громадянам є також політично небезпечним – хоча за умов «обмеженого доступу» до певної міри безпечнішим, ніж відлучення від годівниці союзників. Такі пільги надаються на безособовій основі, тобто всім, хто задовольняє певні формальні критерії. Отже, мільйони громадян, які користуються тими чи іншими пільгами, все одно не відчувають персональної залежності від ожновладців. Для добре усталеної системи обмеженого доступу вони не становлять критично важливої підтримки.

 

Але тією мірою, якою в Україні діють демократичні механізми, влада залишається залежною від виборців, а пільговики становлять чималу їхню частину. Навіть поза такими механізмами згідно з логікою обмеженого доступу великі та організовані групи населення отримують пільги відповідно до своєї потужності. Вони, звісно, можуть і не скористатися можливістю для протесту, якщо довірятимуть владі. Та й уряд може ігнорувати протести, якщо його підтримує більшість населення, яке вдалося переконати в несправедливості пільг і необхідності їхнього скорочення. Однак для цього влада має безумовно починати з себе, чого на практиці не відбувається. Крім того, Янукович навіть на президентських виборах був обраний хоча й легітимно, але тільки відносною більшістю – насправді проти нього було більше половини тих, хто голосував. Легітимність таких кроків, як створення коаліції, призначення уряду Азарова та відміна конституційної реформи. є дуже сумнівною. Подальший розвиток подій довів, що президентсько-урядова команда не спромоглася не тільки завоювати довіру, але й втримати симпатії навіть своїх корінних виборців. Отже, владі від початку бракувало легітимності та довіри для скорочення привілеїв широких верств населення, а з часом ця проблема загострилася.

3. Державна бюрократія, необхідна в якості інструменту реформування, в Україні є водночас самостійною групою інтересів, впливовим політико-економічним гравцем, найменш зацікавленим у будь-яких реформах. На відміну від багатьох інших країн, в Україні бюрократія сформувалася в самостійну й дуже впливову групу інтересів. Вона контролює значну частину бізнесу, місцевої та навіть загальнодержавної влади, в тому числі представницької. Замість простого виконання законів і наказів каста «начальників» не тільки вибірково застосовує закони на власний розсуд, але й вибірково їх виконує. Це головна причина, чому в Україні не працюють навіть «хороші» закони, що спрямовані на обмеження чиновницької сваволі та корупції. Тому бюрократії в жодному разі не можна довірити втілення реформ, не кажучи вже про їхню розробку. Хороший приклад – перший варіант Податкового кодексу, який був відкинутий самою ж владою. Навіть якщо б вдалося створити незалежний орган, який би проводив реформи через голову існуючої бюрократії, її опір істотно би перешкоджав прогресивним змінам.

4. Реформи потребують часу, часто – фінансових ресурсів і неабиякої адміністративної спроможності самої держави. Тому неможливо одночасно провести багато реформ. Водночас, це суперечить комплексності, яка в більшості випадків необхідна для успіху. Кожна реформа потребує ретельного відпрацювання механізмів, напрацювання документів, вирішення різноманітних питань тощо. Також бажано по можливості випробувати нововведення на практиці. Взявшись за багато перетворень одночасно, навіть кришталево чесний та налаштований на найкращі цілі уряд може наразитися на поразку просто за браком спроможності та ресурсів. З іншого боку, реформи, особливо системні, часто працюють тільки в комплексі або одна тягне за собою іншу. Наприклад, лібералізація цін, приватизація та запровадження жорсткої фінансової дисципліни щодо підприємств – споріднені речі, адже свобода має своїм зворотним боком відповідальність, а разом вони становлять поняття власності. Саме розрив у часі між цими реформами передусім призвів до такої глибини та тривалості рецесії у 90-ті роки.

Розуміючи ці обмеження, автори програми реформ (серед яких були й міжнародні консультанти) заклали до програми певну послідовність кроків з її реалізації. Але реальне життя, в тому числі зазначені вище фактори, які перешкоджають реформам, вносять до цього плану свої корективи. У результаті цілком може статися так, що деякі з реформ не будуть проведені просто з технічних причин навіть попри відносно сприятливий баланс інтересів щодо їх проведення.

5. Окрім всіх об’єктивних чинників, чималу роль у реформах завжди відіграє фактор особистості. Це особливо відчутно там, де влада, згідно з принципами «обмеженого доступу», будується на особистій підлеглості та відданості радше, ніж на інститутах.

Особисто віддані лідерові чи залежні від нього люди далеко не завжди виявляються водночас талановитими управлінцями-реформаторами. За «обмеженого доступу» призначення на ключові посади відбувається також за критеріями утримання балансу груп всередині правлячої коаліції, відповідності цього балансу реальній потужності груп та в якості винагороди за заслуги, які, утім, можуть не мати нічого спільного з реформуванням. Усе це часто критично послаблює кадровий потенціал реформ. Тому навіть більш-менш обізнаним представникам правлячої сьогодні в Україні команди бракує знань і психологічного налаштування для проведення по-справжньому ефективних і глибоких реформ. Як свідчить попередній досвід реформ в Україні, само по собі це не є нездоланною перешкодою для їх проведення, але значно шкодить успішності та повноті.

На превеликий жаль, крилатий вислів одного з найуспішніших реформаторів сьогодення Кахи Бенукідзе «все що треба – це кілька людей, які розуміють, що таке свобода», не можна застосувати до жодного з урядів чи президентів України. А коли до реформ змушені вдаватися консервативно налаштовані люди з переважно радянським досвідом, які покладають надмірні надії на керованість, більш за все побоюються втратити владу, і до того ж вимушені рахуватися з описаними вище групами інтересів, реформи часто вихолощуються, якщо взагалі відбуваються. Зокрема, системні реформи намагаються підмінити технічними, а технічні – заходами економічної політики. Останні, у свою чергу, без справжніх реформ є набагато більш соціально обтяжливими. Наприклад, без демонополізації газового сектору (та з прогресуючою монополізацією електроенергетики) неможливо збільшити прозорість і ефективність у цих секторах, а без цього, у свою чергу, піднімати тарифи для населення доведеться набагато більше. Оскільки таке підняття, у свою чергу, наражається на політичні обмеження (тим більші, чим гірша ситуація з прозорістю та ефективністю), ситуація часто заходить у глухий кут.

Які реформи наразі потрібні Україні?


З огляду на сказане вище, треба окремо розглядати:

- Системні реформи. Серед них найголовніші – це демонополізація (передусім, у ЖКГ, у транспортній системі та в енергетичному секторі; щодо решти економіки має бути просто дієва антимонопольна політика та лібералізація торгівлі), введення ринку землі та встановлення верховенства закону. Створення умов для конкуренції в енергетичному та газовому секторах, наскільки вона взагалі можлива в цій сфері, полягає у запровадженні на практиці Енергетичної Хартії ЄС. За такими ж принципами рівного доступу до інфраструктури для всіх перевізників має працювати залізничний та авіаційний транспорт, елеватори, порти тощо. Відповідні норми діють у країнах ЄС і мають бути адаптовані до умов України. Так само, за відомими світовими аналогами має бути частково демонополізований сектор ЖКГ. Утім, в Україні навіть поза цими секторами монополія чи змова є, на жаль, звичайними явищами. Тому перш ніж долати чималі технічні труднощі у сфері природних монополій, варто передусім створити умови для відкритої та чесної конкуренції у всій економіці в цілому.

Не завершена приватизація сільськогосподарської землі. Без утворення повноцінного ринку земля не може виконувати ані функції товару, ані виступати заставою, ані набувати ефективного власника. Усе це стримує величезний потенціал сільського господарства. Але зрозумілі й застереження, адже в багатьох країнах саме обмеження доступу до землі як виробничого ресурсу було довгий час найголовнішим. Зважаючи на цей досвід, правила гри на земельному ринку мають бути ретельно виписані таким чином, аби запобігти монополізації, надаючи при цьому достатньо економічної свободи, у тому числі й великим компаніям.

 

Ще важливішою є проблема верховенства закону.

Аби подолати цю перешкоду на шляху справжньої модернізації, потрібні два види реформ. З одного боку, треба реформувати правоохоронну систему, контролюючі органи та суди. На жаль, попри всю важливість цього напрямку, його аналіз виходить за рамки нашої компетенції. Потенційно в цьому напрямку може до певної міри працювати також декриміналізація економічних злочинів. З іншого боку, необхідно усунути підстави для вибіркового правозастосування, тобто самі невиконувані норми. Якщо весь народ порушує закон – то це не поганий народ, це поганий закон, наприклад, закон, написаний без належного урахування специфіки країни або під інтереси окремої групи, або навіть просто для того, аби створити зайвий привід для покарання (а отже, і для відкупу від покарання). Закони, зокрема ті, що регулюють економічну діяльність (саме вони є у фокусі цієї роботи), мають бути перероблені у такий спосіб, який би унеможливив їхнє вибіркове застосування та зробив невигідним порушення чи його прикриття. Окрім дерегуляції у вузькому сенсі, сюди відносяться реформи оподаткування, ринкового нагляду (сертифікації та стандартизації) і багатьох інших сфер. Але варто зайвий раз наголосити, що системною реформою вважається саме зміна в описаному вище напрямку.

Для диверсифікації економіки та розвитку внутрішнього ринку необхідне радикальне покращення умов ведення бізнесу, передусім для малих і середніх компаній. Зокрема, мав би бути до певної міри перерозподілений податковий тиск, адже за існуючої системи найбільше навантаження припадає на працеміські підприємства (податок на фонд заробітної плати перевищує всі інші, крім ПДВ, разом узяті); натомість великі та капіталоміські підприємства опиняються в набагато кращому становищі, а експортери до того ж мають можливість успішно та легально мінімізувати податок на прибуток через роботу з офшорами.

Окрім іншого, такі реформи мають призвести до значного підвищення продуктивності економіки, зокрема, завдяки більш ефективному розподілу виробничого капіталу на користь кращих власників та утворенню (або, краще сказати, вивільненню) дієвих стимулів для інвестування в ефективну економічну діяльність на противагу показово розкішному споживанню. Утім, у багатьох випадках цьому перешкоджають також суто технічні моменти.

Системним реформам в Україні протистоять насамперед інтереси корумпованих можновладців і пов'язаного з ними бізнесу, об’єднані в бізнес-адміністративні групи (БАГ) різного масштабу та ґатунку – від «хазяїна» села чи начальника ЖЕКу, до загальнонаціональних олігархів за підтримки патерналістського електорату. Натомість, на підтримку таких реформ виступає бізнес, особливо малий і середній, який прагне доступу до нових можливостей, які наразі обмежені. Великий вітчизняний бізнес теж зацікавлений тією мірою, якою він готовий обміняти адміністративні важелі на необмежений доступ до фінансування; боротьбу на адміністративному та, частково, політичному полі – на чесну ринкову конкуренцію; привілеї – на гарантії прав тощо. Ті ж інтереси поділяють наймані працівники, особливо кваліфіковані, зацікавлені у появі нових робочих місць і, відповідно, конкуренції роботодавців або у можливості створити власний бізнес. Нарешті, таких реформ вимагають західні партнери України - від країн ЄС, що хотіли б асоціації з Україною, яка можлива тільки на підставі спільних цінностей, до окремих компаній, яким вигідно було б інвестувати в Україну, але на заваді стають описані вище фактичні правила гри, до яких вони не бажають або не можуть адаптуватися.

- Технічні реформи, спрямовані безпосередньо на розв’язання описаних вище проблем, що дісталися у спадок від викривлень розвитку, та на підвищення дієвості й ефективності державних послуг. Їхня мета – краще використовувати кошти державного бюджету, поліпшити якість відповідних послуг, інфраструктури, соціальної допомоги та інших сфер, що фінансуються через бюджет, створити ефективніші механізми в позабюджетній сфері.

Наприклад, у випадку України сюди відноситься реформування:

- систем освіти та охорони здоров'я,

- соціальної допомоги,

- державних закупівель,

- упорядкування реєстрації прав власності на нерухомість,

- у податковій сфері – кодифікація законодавства, зведення однотипних податків до одного,

- перехід від фіксованого до плаваючого курсу валюти,

- перехід до накопичувальної пенсійної системи,

- удосконалення бюджетного процесу, перехід до проектного бюджетування.

На перетині системних і технічних реформ лежить реформа ЖКГ, оскільки вона містить дуже багато різних аспектів, деякі з яких мають ознаки системності (як-от демонополізація), а інші є суто технічними (встановлення лічильників, автономізація тощо). Однією з найважливіших є пенсійна реформа.

Наразі, найбільше уваги прикуто до заходів із «затягування пасків». Питання, до якої міри Україна дійсно потребує такого затягування в абсолютному вимірі є дискусійним. Скорочення дефіциту бюджету було й залишається безальтернативним, адже жити в борг не можна, запозичувати стає дедалі важче, а проблема державного боргу та його обслуговування стає дедалі гострішою. Водночас є багато можливостей збалансувати бюджет і без істотного скорочення соціальних витрат – передусім, за рахунок більшої конкурентності та зменшення можливостей для корупції при здійсненні державних закупівель, відмови від неефективних капітальних витрат, скорочення витрат на державний апарат, скорочення пільг та субсидій для підприємств тощо. Також чимало коштів можна заощадити в результаті проведення технічних реформ. Щоправда, іноді на початковому етапі вони потребують, навпаки, інвестицій. Так чи інакше, певну частину непопулярних заходів доведеться втілювати – самостійно чи у складі відповідних технічних реформ. Сюди відносяться:

- скорочення персоналу, передусім управлінського, у бюджетному секторі,
- підвищення тарифів, передусім на газ та тепло, для населення,
- скорочення пільг та їхня монетизація,
- підвищення пенсійного віку, скорочення пільг при призначенні пенсій.

Під час перебігу проекту ми будемо аналізувати причини успіхів та невдач реформування, а також заходів економічної політики, передбачених чи вжитих владою з точки зору подолання поточних проблем і наближення України до суспільного устрою з відкритим доступом. Нашою робочою гіпотезою, що випливає з попереднього досвіду реформування та наведених вище теоретичних міркувань є те, що:

- системні реформи, якщо взагалі відбудуться, то будуть або формальними, або викривленими до невпізнанності;
- нинішня влада може бути відносно успішною в запровадженні низки технічних реформ, особливо тих, які не зачіпають інтересів великого бізнесу та обмежено торкаються бюрократії. Найбільш наполегливо проваджуватимуться ті з них, які дозволяють заощадити бюджетні кошти;
- заходи економічної політики (переважно «затягування пасків») будуть найбільш наполегливо просуватися, але з обмеженим успіхом. Час від часу вони будуть змінюватися на популістські.