Побудова відкритого доступу - дослідження CASE-Україна ч.I

Новітня політико-економічна наука виділяє два види суспільного устрою: система відритого та система обмеженого доступу. Система обмеженого доступу базується на обмеженні конкуренції та побудові на цій основі надприбуткових схем. Відкрита система на перше місце ставить конкуренцію та дає можливість досягати успіху найбільш талановитим. Обмежені системи домінують у перехідних країнах або у країнах третього світу. Відкритість – це ознака розвиненої країни. Хоча перевага відкритої системи є очевидною, перехід до відкритого устрою завжди пов'язаний зі значними труднощами (передусім це пов’язано з опором еліт). Україна на сьогоднішній день перебуває на межі між відкритою та обмеженою системами. Хоча існують певні передумови для подальшого розвитку країни, немає жодних гарантій, що Україна не деградує до авторитарного режиму. Єдиним шляхом остаточної відмови від обмеженості є проведення реальних системних реформ, які розкриють економічні свободи. Однак українські лідери не завжди поспішають робити саме системні реформи, дуже часто замінюючи їх технічними реформами (покращуючи деякі механізми), або й взагалі обмежуються заходами економічної політики (як-от «затягування пасків»). Основна причина полягає в конфлікті інтересів самих можновладців і супротиві з боку бюрократичних та олігархічних еліт (через загрозу для надприбуткових схем). А тому метою цієї ініціативи є глибинне вивчення дій сучасних реформаторів та інтерпретація цих кроків стосовно системи відкритого доступу як пріоритету розвитку держави.

Володимир Дубровський січень, 2012 року Центр соціально-економічних досліджень - CASE Україна

Про обмеженість та відкритість

Новітня політична та інституційна економіка класифікує всі сучасні суспільства як такі, де порядок підтримують за рахунок обмеження доступу до політичної влади та економічних можливостей (устрій «з обмеженим доступом»), та такі, де, навпаки, джерелом стабільності є конкуренція як на політичному, так і на економічному полі (устрій «з відкритим доступом»)[1].

Саме перехід від першого до другого асоціюється з модернізацією в справжньому сенсі. За першого з цих устроїв економічні та правові відносини будуються на основі особистих стосунків. Влада нерозривно поєднана з бізнесом, що робить корупцію невід'ємною складовою такого порядку. Економічна діяльність, у свою чергу, полягає не стільки в задоволенні потреб споживачів на конкурентній основі, скільки у створенні та захопленні монопольних ніш, що дозволяє паразитувати на решті членів суспільства. Такі можливості – привілеї – формально або неформально надаються певним особам в обмін на лояльність до можновладців. «Порядок», тобто стійкість влади (а отже і всього устрою), забезпечується тим, що потенційні порушники спокою купуються на привілеї, які вони мають за чинної влади. Хоч який несправедливий і неефективний, такий порядок все ж кращий за постійні війни.
«Обмежений доступ» придушує приватну ініціативу громадян, яка дає людям можливість реалізувати свої здібності та є головною рушійною силою економічного зростання. Адже для збереження контролю над державою можновладцям потрібно підтримувати паразитичні схеми, а це передбачає пільги для своїх та обмеження доступу для інших підприємців. Окрім того, вільні підприємці ідеологічно небезпечні для сучасних феодалів, оскільки вони майже не залежать від держави. Для устрою з обмеженим доступом характерна глибока соціальна нерівність, пов’язана не стільки з природною різницею у здібностях та відмінністю в мотиваціях, скільки з браком можливостей для всіх, окрім привілейованих осіб. Під тиском народного гніву еліти погоджуються ділитися часткою своїх надприбутків, награбованих за рахунок монополізації, але не самими можливостями, бо відкриття доступу до можливостей руйнує джерела ренти – такий перерозподіл награбованого без відмови від обмеження доступу як інструменту самого грабунку є популізмом у його найгіршому вигля.

Не кращі справи і з макроекономікою. У більшості країн з «обмеженим доступом» основна частина економіки не конкурентоздатна, адже бракує конкурентного відбору кращих, а за браком можливостей для всіх не реалізується підприємницький потенціал. До того ж поширеним видом привілеїв є протекціонізм. Дуже характерною є ситуація, коли на цьому тлі виділяється кілька галузей: здебільшого, це великі та впливові (наближені до влади) підприємства, які мають експортний потенціал. Їхня конкурентоздатність пов’язана з природними ресурсами, привілеями та дешевою робочою силою. Остання ж залишається дешевою завдяки, по-перше, низькій конкуренції роботодавців на ринку праці і, по-друге, відносно низькому курсу національної валюти, за яким тільки й може хоч якось конкурувати вітчизняна продукція, хоча б у деяких секторах внутрішнього ринку. Решта товарів імпортується (часто знову-таки на монопольній основі), а хиткий валютний баланс підтримується за рахунок кількох потужних експортерів. Обмінний курс за таких умов часто стає предметом політичного торгу. Але коли світова кон’юнктура для експортних товарів погіршується, обмінний курс обвалюється, і це боляче б'є по кишенях споживачів, бо імпорт дорожчає.

Там, де привілеї поєднуються з високою залежністю від світової кон’юнктури, важко втримати й стабільність державних фінансів. Адже на підйомі в можновладців є велика спокуса роздати ще більше привілеїв і популістських обіцянок, аби зміцнити свою владу. Але потім наступає розплата: гроші доводиться друкувати, позичати (що часто закінчується дефолтом, хоча й не завжди явно проголошеним) або обмінювати на політичні поступки.
Не дивно, що економічне зростання в країнах, де панує обмежений доступ, зазвичай дуже непевне (за винятком періоду індустріалізації) і часто супроводжується інфляцією, дефолтами, глибокими рецесіями, валютними та банківськими кризами. У довгостроковому плані ці країни розвиваються повільно або взагалі ніяк не розвиваються. І якщо індустріалізація в сучасному світі можлива й за обмеженого доступу – за рахунок запозичення технологій, – то постіндустріальний, інноваційний розвиток із ним не сумісний.

Натомість за відкритого доступу наявність політичної конкуренції є запорукою підтримання економічної конкуренції, і навпаки. Держава ставиться до всіх однаково, всі рівні перед законом; бізнес, як правило, не має привілеїв; держава захищає чесну конкуренцію тощо. Такий устрій теж не є вільним від проблем і недоліків. Зокрема, про відкритість доступу можна говорити тільки як про домінуючу тенденцію. Але навіть у недосконалому вигляді він забезпечує набагато більшу економічну ефективність, гнучкість, стимули для інвестування, кращі можливості для інновацій, реалізації здібностей людини тощо, що зрештою утворює незрівнянно вищу якість життя. Звичайно, свобода неможлива без відповідальності, а вільна та чесна конкуренція – без загальновизнаних правил гри, яких учасники дотримуються (а якщо ні, то їх примушують споживачі, конкуренти чи держава). Саме наявність такого порядку дозволила низці країн настільки далеко відірватися від решти світу, що їх стали називати «золотим мільярдом». Зокрема, сюди відноситься майже в повному складі Європейський Союз. Ті країни, що спромоглися наздогнати лідерів (як-от Корея,Естонія або Словенія) змогли це зробити тією мірою, якою вони перейшли до «відкритого доступу». Характерно також, що жодна країна ніколи не переходила в зворотний бік. Зазначимо, однак, що навіть наявність ознак демократії та ринкової економіки далеко не гарантує насправді відкритого доступу, оскільки обмеження часто є неформальними. Хоча формальні правила та механізми все ж створюють певні передумови для прискореного розвитку.

Чому ж і досі не увесь світ насолоджується очевидними перевагами відкритого доступу? Попри разючу неефективність і несправедливість, устрій з обмеженим доступом має свою логіку, яка підтримує подібний порядок упродовж десятків тисяч років[2]. Тому й на сьогоднішній день абсолютна більшість світу як за населенням, так і за кількістю країн живе за умов обмеженого доступу – серед них і всі країни СНД. Проблема переходу ускладнюється необхідністю зміни певних шаблонів поведінки, глибоко вкорінених у культуру (як-от несприйняття конкуренції та приватної власності); необхідністю накопичення достатнього соціального капіталу, тобто здатності громадян об’єднуватися задля досягнення спільних цілей; труднощами в усвідомленні широким загалом переваг, які несе пересічному громадянинові вільне підприємництво та конкуренція; і, нарешті, труднощами самого переходу. Адже йдеться про зміну системних засад суспільства, яка ніколи не відбувається безболісно, натомість завжди проходить через момент(и) хаосу, де не діє жоден з описа них порядків. Страх смути часто штовхає суспільства назад до консолідації обмеженого доступу. І подекуди такий зворотний рух може бути виправданим, адже далеко не кожна смута пов’язана з переходом до відкритості.

 

Слід підкреслити, що широка суспільна трансформація від обмеженого до відкритого доступу як така є тільки одним з епізодів суспільної еволюції, яка розпочалася з виникненням людини як виду, і буде тривати доти, доки цей вид існуватиме. Ця еволюція не має жодної певної «мети», натомість є природним процесом зі своїми рушійними силами та обмеженнями, в тому числі такими фундаментальними, як культурні. Тому абсолютна більшість навіть цілком щирих спроб «пришпорити клячу історії» шляхом прискореного «будівництва» модерного суспільного устрою в суспільстві, де панує обмежений доступ, приречена на невдачу. Одна з головних причин – це сама авторитарна чи навіть тоталітарна влада, яка потрібна для створення хоча б деяких формальних інститутів ринкової економіки та сучасної держави наперекір браку відповідних суспільних цінностей. Історія людства знає лише кілька винятків, коли така влада добровільно відсторонювалася від «керівництва» економікою та відмовлялася від її монополізації або політичних «друзів», а у переваж ній більшості випадків ставала перешкодою на шляху справжнього відкриття доступу. Утім, навіть помірно «реформістський» авторитарний режим у дуже бідній країні цілком може певним чином торувати шлях до подальшої модернізації, якщо він створює умови для інвестування [3]. Адже саме ті представники еліти, яким є що втрачати окрім привілеїв, зрештою вимушено погоджуються на повноцінне відкриття доступу (включаючи і політичну складову, демократизацію) [4].

Що таке реформи і яке їхнє місце

На формальному рівні більшість кроків у сторону відкритого доступу відбувається шляхом реформ. Під «реформами» ми тут і в подальшому розумітимемо такі усвідомлені дії влади, які ведуть до якісних змін поведінки економічних гравців (самої держави, підприємств і домогосподарств). При цьому ми будемо розрізняти системні реформи, тобто такі, що знаменують собою перехід до відкритого доступу чи наближують його, та технічні, які вдосконалюють устрій, що існує.

Системні реформи дуже важко провести, оскільки їм протистоять системні ж інтереси тих, хто користується привілеями «обмеженого доступу». Їхнім фактичним спільником є патерналістський електорат, який виступає за перерозподіл, ненавидить підприємництво, купується на популістські гасла та дії та підтримує концентрацію влади. Окрім іншого, такі реформи підривають основи влади – саме тому їх не можливо провести «згори», доки не зміниться сутність самої влади. Важлива відмінність технічних реформ від системних полягає в тому, що зацікавленість влади в технічних покращеннях не так сильно залежить від її природи. Будь-який уряд чи правитель, навіть якщо він є яскравим представником «обмеженого доступу» і навіть попри глибоку корумпованість та авторитаризм, може бути зацікавленим, і навіть інколи успішним у проведенні таких реформ, адже вони, не підриваючи основ його влади, водночас покращують керованість держави та збільшують наявний обсяг ресурсів для подальшого присвоєння та розподілу на користь союзників.

Утім, технічні реформи не варто розглядати як «другорядні», оскільки вони теж значною мірою впливають на якість життя людей, а подекуди навіть виступають передумовами для системних реформ. Більше того, навіть доволі повноцінний «відкритий доступ» але, наприклад, з неефективним бюджетним сектором стає неконкурентоздатним. З іншого боку, подекуди технічні реформи не можуть бути проведені без системних: так, запровадження накопичувального пенсійного страхування вимагає гарантій прав власності та великого й ліквідного фондового ринку, що неможливе без системних реформ. Також проведення деяких технічних реформ вимагає згортання «обмеженого доступу» принаймні в деяких секторах з відлученням від привілеїв певної частини бізнесу та чиновництва. Наприклад, упорядкування державних закупівель може бути важливим кроком у цьому напрямі. Але технічні реформи не можуть замінити системних, бо хоч як не вдосконалюй систему обмеженого доступу, вона залишатиметься обмеженою – як за жодних умов навіть найдосконаліша кінська повозка не може стати автомобілем.

Попри те, що технічні реформи можуть цілком органічно вписуватися в логіку «обмеженого доступу», вони також зачіпають певні інтереси, хоча й менш впливові, ніж системні. Це й ті, хто наразі живиться з корупції (в рамках тих же державних закупівель), і ті, хто боїться потрапити під скорочення, і ті, кому, можливо, доведеться більше сплачувати за послуги або хто може втратити пільги або субсидії. Але в разі успіху такі реформи зрештою набувають популярності.

Реформи слід відрізняти від інших теж подекуди важливих заходів економічної політики, які хоча й не є реформами, але теж можуть впливати на життя людей не менше за справжні реформи. Вони покращують (або, якщо невдалі, – то спотворюють) економічні баланси, регулюють певні аспекти економічного життя тощо, але безпосередньо не впливають на інституції, правила гри чи механізми. Це, наприклад, зміна адміністративно регульованих цін, ставок податків чи мит, встановлення / скасування окремих обмежень. Подібні заходи прирівнюються до реформ у виняткових випадках, коли вони сягають таких масштабів, що здатні істотно змінити стимули, та за обов’язкової умови, що ті, кого стосуються реформи, в змозі належним чином відреагувати на ці стимули.

Треба розуміти, що такі заходи є часом вкрай важливими та політично важкими. Але вони самі по собі не в змозі вирішити проблеми, пов’язані з технічними недоліками, не кажучи вже про системні. Тому навіть вдала економічна політика не здатна замінити собою необхідні реформи – так само, як жодним тюнінгом і гарним доглядом неможливо перетворити «Таврію» на «Міні-Купер», хоч вони й подібні за розміром. Скажімо, у цьому сенсі підвищення комунальних тарифів не є реформою доти, доки платники не в змозі самостійно регулювати споживання (як-от з послугами централізованого опалення) та впливати на якість послуг. Натомість запровадження спрощеної системи оподаткування для малого та мікробізнесу в Україні було свого часу важливою реформою, оскільки докорінно змінило характер стосунків значної частини бізнесу з державою. Більше того, це була системна реформа, і не тільки тому, що вона істотно полегшила доступ до бізнес-можливостей і кількісно збільшила прошарок незалежного від держави бізнесу, але й, насамперед, тому, що відповідна категорія підприємців отримала, на відміну від всіх інших, насправді відносно прозорі та рівні для всіх стосунки з представниками держави.

Роль цілеспрямованих і добре продуманих реформ на етапі трансформації важко переоцінити. Хоча вони й не здатні самі по собі одномоментно утворити порядок із відкритим доступом (а ті, що, можливо, були б здатні, просто не мають шансів бути втіленими), саме на етапі переходу рішучі та взаємоузгоджені реформи здатні пришвидшити невідворотний хід подій, зменшити тривалість трансформації й відповідно втрати від непевності та неузгодженості правил гри на перехідному етапі.

Чудовими прикладами є країни ЦСЄ та Балтії, які спромоглися в історично короткий термін подолати «в один стрибок» дистанцію між украй обмеженим доступом за комуністичної системи до переважно відкритого доступу, характерного для ЄС. Не менш успішним прикладом за зовсім інших культурних та історичних умов вірогідно може виступати Південна Корея. Деякі ознаки, детально висвітлені далі, дозволяють припустити, що Україна є наразі на межі такого переходу. Президент Янукович неодноразово проголошував свою відданість, як він казав, курсу реформ. Але різноспрямовані дії влади, які вона називає «реформами», на перший погляд, створюють враження ледь не хаосу. Чи є це системними реформами у вищеописаному сенсі? Чи, навпаки, консолідацією порядку з обмеженим доступом? Чи просто окремими вдосконаленнями нейтральними щодо базових принципів? Чи, навпаки, подальшим проявом «совка»?
Відповіді будуть вочевидь різними в залежності від конкретного випадку. У рамках цього проекту ми намагатимемось озброїти читачів інструментами для аналізу та самі, наскільки можливо, проаналізувати дії влади, залишаючи остаточні висновки на власний розсуд читачів.

Далі буде

Посилання

1. Douglass C. North, John Joseph Wallis, Barry R. Weingast,"Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History". Cambridge University Press, 2009.


Російською мовою: Дуглас Норт, Джон Уоллис, Барри Вайнгаст. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. Издательство Института Гайдара, 2011 г.

Переклад українською мовою статті Дугласа С. Норта, Джона Джозефа Уолліса, Стівена Б. Вебба і Беррі Р. Вейнґаста, «Система обмеженого доступу в країнах, що розвиваються: новий підхід до проблем розвитку», CASE Україна, 2011 р.

2. Більш детальне пояснення логіки існування обмеженого доступу, як і інших деталей, що не пов’язані безпосередньо з проблематикою економічних реформ, виходить далеко за рамки цього документу. Тим, хто бажає заглибитися в проблему, дуже радимо прочитати першоджерела, вказані в попередньому посиланні.

3. Наприклад, у багатьох країнах Африки та Азії і досі не створено одну з базових передумов «відкритого доступу» - монопольного політичного контролю над застосуванням сили, без чого інвестиції стають надмірно ризикованими. У вирішенні цієї проблеми авторитарна влада цілком може бути вправною.

4. Таке «первинне» накопичення капіталу елітою, як доводять деякі автори, є передумовою стійкості демократії. Детальніше див. Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2006). Economic origins of dictatorship and democracy. New York: Cambridge University Press.