Конституционная реформа: поэзия принципов и проза правоприменения

Почему в России считается, что можно иметь Конституцию, как в Европе, а демократию — как в Азии или даже в Африке

Реальные политические отношения в России не имеют ничего общего с их нормативной конституционной моделью. Изучение этой нормативной модели, построение схем ее оптимизации давно потеряли всякий практический смысл, хотя и могут представлять некий академический интерес, давая заработок специалистам в области конституционного права. Действительная власть вытекает из дырявой конституционной трубы и утекает в подземный политический коллектор, где в темноте и сырости собственно и формируется мрачный облик современной российской государственности.

Владимир Пастухов доктор политических наук, St.Antony College, Oxford Новая Газета №13 от 08.02.2012г.

Вопрос о Конституции, казалось бы, давно в России решенный, выскочил снова, как чертик из коробочки, как только кнопка политической активности была переведена из положения «OFF» в положение «ON».

Хороша или плоха российская Конституция? Вопрос этот, как ни странно, не имеет однозначного ответа. Если рассматривать Конституцию как текст, как литературное эссе или как политическую импровизацию на юридическую тему, то она является блестящим памятником правовой и политической мысли своего времени. Может быть, она даже опередила свое время как минимум на столетие.

Но если рассматривать российскую Конституцию как некую социально-политическую реальность, как набор правовых и политических практик в действии, то эта реальность отличается от того, что принято понимать под конституционализмом на его родине — в Европе. Так «Город Солнца» Кампанеллы отличается от «Архипелага ГУЛАГа» Солженицына. Налицо очевидное, эмпирически осязаемое расхождение между декларацией и действительностью.

Конституционализм в России оказался освоен, но не усвоен. Есть сама Конституция, есть конституционная инфраструктура и даже Конституционный суд, есть тысячи блестящих профессионалов, практикующих конституционное право, но общий философский смысл и политическое содержание конституционализма остаются для подавляющей части населения и даже для многих «профессиональных конституционалистов» своего рода terra incognita.

Одним из наиболее неусвоенных уроков является органическая связь между конституционализмом и либерализмом. Почему-то в России считается, что можно иметь Конституцию как в Европе, а демократию — как в Азии или даже в Африке. То есть конституционализм у нас может быть полноценным, а демократия — только суверенной. Но у конституционализма может быть только либерально-демократическое содержание. Конституционализм — это политико-правовая оболочка либерализма. Конституционализм, соединенный с «суверенной демократией», так же похож на настоящий, как потрошеная утка в витрине китайского ресторана похожа на живую.

Конституционализм — это либерализм

Политика и право в Конституции соединены узким перешейком конституционных принципов. Через конституционные принципы осуществляется юридическая интерпретация законов. Но сами конституционные принципы не подлежат юридической интерпретации. Их смысл можно уяснить, только подвергнув их идеологической интерпретации. Своими корнями конституционализм уходит в правоприменительную практику, а крона его возносится в небеса, где парят идеи и ценности. Если общество не принимает в полном объеме те либеральные идеи и ценности, юридическим оформлением которых является конституционализм, значит, оно не принимает в полном объеме и сам конституционализм.

Происхождение конституционализма строго привязано к месту и времени. Лично для меня до сих пор продолжает оставаться открытым вопрос о возможности его полноценного существования за пределами ареала распространения западноевропейской культуры. Конституционализм возник в тот момент, когда в сознании европейцев утвердился новый взгляд на самих себя как на людей, обладающих «врожденным» чувством собственного достоинства.

Предпосылкой такого поворота стало соединение в едином культурном потоке двух великих наследий — античного и христианского. Из этого сплава рождается то, что на современном политическом языке принято называть гражданственностью (citizenship). В самой грубой форме — это признание отдельным человеком как необходимого и неизбежного добровольного соблюдения определенных правил, вытекающих из его общественной природы.



Гражданственность является фундаментом западного конституционализма. Но конституционализм не сводится к гражданственности. Конституционализм — это еще и метод, при помощи которого человек решается переустроить окружающий его политический мир на новых рациональных началах. Он строит этот мир для себя и под себя. Поэтому основная идея конституционализма всегда состоит в ограничении власти с целью защиты «строителя» от произвола.

Конституция как механизм ограничения власти

Центр тяжести конституционализма совсем не там, где его обычно ищут в России. Конституция — это не только и не столько перечисление всевозможных прав и свобод человека, сколько создание жестких ограничений для власти, которые не позволяют ей становится угрозой для реализации этих самых прав и свобод.

К сожалению, в России и основания конституционного процесса были другие, чем на Западе, и акценты по ходу дела были расставлены совершенно иначе. Начать с того, что в России то, что являлось базой для конституционализма в Европе, — самосознание и самоуважение, — если и не отсутствовали вовсе, то присутствовали в крайне малых, совершенно недостаточных количествах. Уровень гражданственности, если понимать под нею готовность возлагать на себя определенные обязанности, а не только требовать реализации прав, был и остается в России критически низок. Уже одно это не предвещало развитию русского конституционализма ничего хорошего.

Но и так непростая ситуация усугубилась тем, что при подготовке российской Конституции центр тяжести был сильно смещен в сторону фиксации всевозможных прав и свобод (что естественно для общества, в котором сама мысль об их существовании была в диковинку). Напротив, тому, что должно было составлять основное содержание конституционализма — механизмам ограничения власти с целью недопущения государственного произвола, — внимания было уделено немного.

Человек испокон веков был беззащитен перед властью, но со временем он понял, что власть, ослабленная особым образом, становится менее опасной. Здесь, правда, как и при любом лечении недугов, важна дозировка лекарства — конституционная власть должна быть достаточно сильной, чтобы быть способной защищать права человека, но не настолько сильной, чтобы быть способной их безнаказанно нарушать. Искусство конституционного строительства в каждом конкретном случае сводится в конечном счете к поиску этой меры силы и слабости власти.

Что касается путей искусственного ослабления власти, то выбор здесь невелик. Предтечи и архитекторы конституционализма в Европе, разрабатывая методы борьбы с властью, по всей видимости, отталкивались от принципа, которым она сама многие века руководствовалась, — «Разделяй и властвуй». Они применили по отношению к ней принцип разделения властей в широком смысле этого слова.

Нефункциональность Конституционного суда

Вообще конституционных принципов можно насчитать бесчисленное множество, дробя и перемножая их до бесконечности, но всего несколько из них задают конституционные рамки государственности. К их числу следует отнести равенство перед законом, плюрализм (экономический и политический), разделение властей в узком смысле слова и сменяемость власти.

 

Этим принципам в российской Конституции уделяется недопустимо мало внимания. Они разбросаны по разным главам Конституции, некоторые, такие как плюрализм и сменяемость власти, вообще не сформулированы, хотя и подразумеваются. Это произошло потому, что разработчики Конституции сделали акцент на тщательном «выписывании» прав и свобод, а не на определении механизмов их защиты.

Эти малозаметные конституционные прорехи, казавшиеся поначалу несущественными, обнаружили себя как серьезный дефект уже в процессе эксплуатации. Этому способствовало несколько сопутствующих обстоятельств, главным из которых стала постепенно нараставшая нефункциональность Конституционного суда.

Эта нефункциональность не может быть поставлена в вину как самому суду в целом, так и отдельным его судьям. Она стала следствием намеренного урезания полномочий суда. Нельзя игнорировать и то, что все эти годы именно Конституционный суд находился под беспрецедентным политическим давлением. В результате он оказался не тем инструментом, при помощи которого можно было реализовать конституционные принципы на практике.

Произошло искусственное сужение компетенции Конституционного суда, и, как следствие, затрудненным оказался доступ к конституционному правосудию. Прежде всего обжаловать в Конституционном суде можно только законы, в то время как неконституционная практика традиционно прирастала в России неконституционными подзаконными актами и действиями чиновников, которые интерпретировали законы самым варварским антиконституционным образом.

В эту прореху, как в черную дыру, стала проваливаться конституционная законность. Политическая реальность формируется сегодня не Конституцией, не конституционными законами, а действиями отдельных лиц и организаций, которые находятся вне зоны конституционного контроля. В конечном счете случилось то, что должно было случиться. На фоне многолетней конституционной дисфункции сформировалась абсолютно неконституционная политическая практика.

Реальные политические отношения в России не имеют ничего общего с их нормативной конституционной моделью. Изучение этой нормативной модели, построение схем ее оптимизации давно потеряли всякий практический смысл, хотя и могут представлять некий академический интерес, давая заработок специалистам в области конституционного права. Действительная власть вытекает из дырявой конституционной трубы и утекает в подземный политический коллектор, где в темноте и сырости собственно и формируется мрачный облик современной российской государственности.

Феномен «внутреннего государства»

Внутри конституционной оболочки возник некий плотный неконституционный узел, который со временем разросся в огромную опухоль, пожирающую вокруг себя все здоровые конституционные ткани. На самом деле, в полном соответствии с русскими политическими традициями в России был воссоздан механизм реализации личной власти Путина, который теперь существует параллельно с механизмом реализации государственной власти.

Излишне говорить о том, что существование подобного механизма не может считаться конституционным и основано исключительно на неформальных связях и отношениях, а также на прямом, ничем не ограниченном контроле над армией и полицией в широком смысле слова.



Чтобы безболезненно вживить этот силовой имплантат в российскую государственную ткань, в ней предварительно был подавлен политический иммунитет. В середине нулевых в результате политических контрреформ были полностью отключены и так не очень эффективные жизненно важные механизмы общественного контроля над деятельностью исполнительной власти. Вместо этого под обвисшее, безжизненное тело российской государственности была подведена мощная платформа персональной «внутренней власти», которая энергично подперла падающее государство снизу.

Любопытно, что, глядя на реанимацию, в которой лежал живой труп конституционного государства, подключенный к аппарату искусственного жизнеобеспечения, собранному из контрафактных запчастей, многие впечатлительные конституционалисты отмечали существенный прогресс стабилизации политической системы и даже полагали, что таким образом российская государственность может быть спасена от разложения.

Разложения, однако, избежать не удалось. Опухоль как-то очень быстро развилась из первой стадии в четвертую, термальную. Не успев возникнуть, новоявленное «внутреннее государство» стремительно деградировало, став добычей мародеров. Почти 10 лет она насаждала в обществе правовой нигилизм, возвышая целесообразность над законностью, действуя «по обстоятельствам», разделяя граждан на «наших» и «ненаших», пока аконец она сама не пала его жертвой.

Власть создала правовую среду, крайне неблагоприятную для всех существующих в России субкультур, кроме субкультуры криминальной, которая в условиях официально культивируемого пренебрежения законами размножается, как плесень в сырости. Освоившись, эта субкультура принялась за уничтожение подыгравшего ей государства. В этом конституционном Зазеркалье каждый конституционный принцип проявляется на практике как своя противоположность.

Что делать?

В условиях, когда разрыв между конституционными принципами и конституционной практикой достигает таких масштабов, когда абсолютно все конституционные органы власти приобретают декоративный характер, когда реальная власть осуществляется анонимными «сетевыми структурами», а сами эти «сетевые структуры» буквально нашпигованы криминальными элементами, поздно применять пилюли. Конституционализм в России может быть восстановлен только хирургическими методами. Чтобы сделать современную российскую государственность конституционной, требуется вывернуть ее наизнанку.

Для этого нужен комплекс срочных и глубоких конституционных реформ, охватывающих все основные стороны политической жизни общества. В числе первоочередных должны быть проведены судебная реформа, реформа правоохранительных органов, избирательная реформа, административная реформа, парламентская реформа, реформа местного самоуправления. Просмотрев этот «список», понимаешь, что речь идет о возобновлении конституционного строительства практически с нуля.

Можно ли проделать эту работу в рамках действующей Конституции, или для этого надо принимать новую конституцию? Нужно ли для этого собирать Учредительное собрание, или достаточно будет конституционного совещания? Эти вопросы сегодня мне не кажутся такими животрепещущими, как раньше. Важны реальные шаги в сторону конституционной реформы, а не ритуальные танцы вокруг конституционных текстов. По большому счету нет никакой разницы между написанием новой конституции, внесением поправок в действующую Конституцию или принятых новых конституционных законов, компенсирующих недостатки действующей Конституции. Главное, чтобы дело делалось.

Точно так же нет никакой нужды в Учредительном собрании, если власть и гражданское общество смогут наладить между собой диалог по поводу конституционной реформы. В лучшем случае в целях оптимизации конституционного процесса тогда может понадобиться конституционное совещание, которое, как его ни организуй, будет той или иной формой политического круглого стола.

Но если диалог между властью и гражданским обществом не сложится, то независимо ни от кого рано или поздно возникнет «внесистемный» и, естественно, неконституционный орган, который начнет вырабатывать и предлагать обществу от своего имени идеи для запоздавшей конституционной реформы. Предотвратить такое нежелательное развитие событий можно, однако, не заклинаниями и анафемами, а конструктивной работой на опережение над давно назревшими конституционными реформами.